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本公眾號為個人公眾號。主要從事基建和房地產(chǎn)領(lǐng)域投融資政策、形勢、模式研究，經(jīng)濟與管理核心觀點論述。作者正道滄桑（筆名），高級經(jīng)濟師（投融資）、注冊咨詢工程師、注冊一級建造師、中國房地產(chǎn)經(jīng)紀人。多年從事基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投融資業(yè)務(wù)。如有以下業(yè)務(wù)需求可私信或關(guān)注個人微信“superman9545”：1. 協(xié)助包裝策劃投融資項目，提供思路、建議和方案；2. 針對政策和領(lǐng)域提供專項研究，剖析政策內(nèi)涵和運用政策孵化項目；3. 針對具體項目，搭建交易架構(gòu)、模式路徑、資金方案等；4. 針對投資項目招標、實施以及移交等環(huán)節(jié)的堵點問題和堵點，提供專業(yè)化解決方案。
環(huán)衛(wèi)一體化是指傳統(tǒng)的垃圾收運、道路清掃保潔、綠化養(yǎng)護等管理服務(wù)內(nèi)容的整合和集成，主要包括三個方面，分別是作業(yè)方式一體化，垃圾分類一體化、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化。包括清運、道路清潔、公共衛(wèi)生等一體化管理，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一指揮，提高管理效能和工作效率，實施內(nèi)容一般包括：環(huán)衛(wèi)人員管理、車輛機械管理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施維護、生活垃圾清運、餐廚垃圾清運、建筑垃圾清運、信息化管理系統(tǒng)等，形成垃圾源頭分類→清掃保潔收集→中轉(zhuǎn)運輸→垃圾末端處理→上網(wǎng)發(fā)電全產(chǎn)業(yè)鏈的一體化和系統(tǒng)集成化管理。
環(huán)衛(wèi)一體化是包括環(huán)衛(wèi)服務(wù)業(yè)務(wù)深度和廣度的延伸，涉及到環(huán)衛(wèi)各個環(huán)節(jié)的一體化與業(yè)務(wù)范圍的一體化。將清掃、保潔、中轉(zhuǎn)、收運、處理進行一體化打包，同時涉及垃圾分類、餐廚垃圾收運處理、綠化養(yǎng)護、市政管養(yǎng)等新的服務(wù)項目和內(nèi)容。甚至包括老舊小區(qū)的物業(yè)管理、工業(yè)園區(qū)的運營以及公建實施的招商運營等，可以統(tǒng)稱為“城市綜合運營”。
本文結(jié)合環(huán)衛(wèi)一體化的特點，研究其使用的投融資模式和路徑。
一、環(huán)衛(wèi)一體化與特許經(jīng)營的適配性
一、特許經(jīng)營的主要政策自2014年P(guān)PP元年至今接近10年的時間，PPP模式對于國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施補短板和提質(zhì)升級以及投資拉動方面做出了很大貢獻，2023年11月8日《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的通知（國辦函〔2023〕115號）正式發(fā)布，標志著PPP模式新階段和新機制正式開啟。緊隨其后，《財政部關(guān)于廢止政府和社會資本合作(PPP)有關(guān)文件的通知》（財金[2023]98號）發(fā)布，原財政部主導(dǎo)的PPP領(lǐng)域的核心政策廢止。經(jīng)過半年多，現(xiàn)階段PPP新機制即特許經(jīng)營的政策體系已逐步建立，穩(wěn)妥推進特許經(jīng)營項目的“四梁八柱”已基本構(gòu)建完畢，主要包括（按時間順序）：1.《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的通知（國辦函〔2023〕115號）；2.國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》的通知（發(fā)改辦投資〔2024〕227號）3.國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行六部委聯(lián)合發(fā)布第17號令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；4.國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》的通知；5. 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立全國政府和社會資本合作項目信息系統(tǒng)的通知（發(fā)改辦投資〔2024〕151號）。6.《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規(guī)范實施工作的通知》(發(fā)改辦投資[2024]1013號)。二、特許經(jīng)營的底層邏輯特許經(jīng)營底層邏輯主要還是站在防控地方政府違規(guī)舉債的角度，以往的需要政府財政在項目較長的生命周期內(nèi)給予的缺口補貼，穿透審查，包含了可用性付費部分，即通過未來的財政支出責任為項目建設(shè)投資買單，等同于政府通過PPP模式向社會資本購買了名為投資運營實為融資舉債的一項服務(wù)，觸及了地方政府違規(guī)舉債的紅線和本質(zhì)。但是實操中真正能夠?qū)崿F(xiàn)自平衡的項目較少，如何將項目拆分打包、挖掘衍生經(jīng)濟或搭配資源補償是特許經(jīng)營項目謀劃和策劃的關(guān)鍵。三、特許經(jīng)營的適用領(lǐng)域特許經(jīng)營模式的使用領(lǐng)域主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區(qū)項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務(wù)等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結(jié)合的項目。四、項目可行性方面1.特許經(jīng)營者通過向用戶收費、獲得與特許經(jīng)營項目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式取得收益。對于盈利能力不足的項目，研究分析通過多種方式提升項目總體盈利能力的可行性，主要包括合理確定特許經(jīng)營期限、政府在建設(shè)期提供投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度、提供與項目合理相關(guān)的資源補償?shù)取?.市場化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項目，不得采用特許經(jīng)營模式；不得將以上類型項目相互“打捆”，或者與適合采用特許經(jīng)營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項目，綜合交通運輸多式聯(lián)運的公水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運等項目，以及通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方式將公益性較強行業(yè)與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、一體化實施的項目，可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資本合作。五、可采取的模式政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據(jù)項目實際情況，合理采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責利關(guān)系。六、環(huán)衛(wèi)一體化與特許經(jīng)營適配性分析（一）適用領(lǐng)域方面特許經(jīng)營模式適用領(lǐng)域包括城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，環(huán)衛(wèi)一體化項目中涉及的垃圾收運和處理等領(lǐng)域符合特許經(jīng)營范疇，可以采取特許經(jīng)營模式，但是道路清掃、綠化養(yǎng)護等沒有收益、沒有建安工程量的領(lǐng)域未納入特許經(jīng)營的適用領(lǐng)域，不能以特許經(jīng)營模式實施。（二）模式方面按照特許經(jīng)營的底層邏輯，特許經(jīng)營模式針對的底層資產(chǎn)應(yīng)為新建（BOT）、改擴建（ROT）或存量（TOT）的建設(shè)工程，不能僅僅是一項服務(wù)或管理內(nèi)容，因此垃圾收運和處理等涉及形成工程類固定資產(chǎn)的項目可以采取特許經(jīng)營模式，道路清掃、綠化養(yǎng)護等沒有收益、沒有建安工程的單純提供服務(wù)的領(lǐng)域，不能采取特許經(jīng)營，即使是TOT也不可行，TOT針對的是存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，沒有底層資產(chǎn)對應(yīng)的公共服務(wù)不存在資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的環(huán)節(jié)，也即不存在特許經(jīng)營的可行性?？梢詤⒄諒S網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)，綜合交通運輸多式聯(lián)運的公水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運以及通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方式將公益性較強行業(yè)與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、一體化實施的項目的邏輯，將清掃保潔服務(wù)與垃圾處理或資源化利用形成較強的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)關(guān)系或經(jīng)濟利益的緊密聯(lián)系，進而具備特許經(jīng)營的基本特征，如果強行將其與垃圾處理打包成一個項目，則觸碰公益性項目與適合采用特許經(jīng)營模式的項目違規(guī)“打捆”開展特許經(jīng)營。（三）收入來源方面道路清掃、綠化養(yǎng)護等內(nèi)容即使具備工程建設(shè)屬性，其本質(zhì)上也屬于沒有收益的公益性項目，是特許經(jīng)營模式的負面清單，政府通過財政收入實現(xiàn)的“城市建設(shè)維護費”屬財政收支范疇，不能誤解為政府代用戶收費、收支兩條線等。如上所述，如果其不能與有收益的經(jīng)營性項目建立較強的關(guān)聯(lián)關(guān)系，不僅不能通過特許經(jīng)營模式實施，通過片區(qū)開發(fā)實施的可能性也極小。二、環(huán)衛(wèi)一體化與政府購買服務(wù)的適配性根據(jù)我國現(xiàn)行政策規(guī)定，政府購買服務(wù)，是指各級國家機關(guān)將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為。一、承接主體：（1）企業(yè)；（2）社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織）；（3）公益二類事業(yè)單位；（4）從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位；（5）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；（6）基層群眾性自治組織；（7）具備條件的個人。二、購買服務(wù)范圍與負面清單：政府購買服務(wù)的內(nèi)容包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)。可以包括公共安全服務(wù)（如安全隱患排查）、教育公共服務(wù)（如校車服務(wù)）、社會保障服務(wù)（如兒童福利和基本養(yǎng)老）、衛(wèi)生健康公共服務(wù)（如疫情防控）、行業(yè)管理服務(wù)（如規(guī)劃、統(tǒng)計分析與咨詢等）、法律顧問服務(wù)、會計審計服務(wù)、會議服務(wù)、工程造價咨詢及監(jiān)理服務(wù)等等。以下各項不得納入政府購買服務(wù)范圍：（一）不屬于政府職責范圍的服務(wù)事項；（二）應(yīng)當由政府直接履職的事項；（三）政府采購法律、行政法規(guī)規(guī)定的貨物和工程，以及將工程和服務(wù)打包的項目；（四）融資行為；（五）購買主體的人員招、聘用，以勞務(wù)派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項；三、購買服務(wù)期限：政府購買服務(wù)合同履行期限一般不超過1年；在預(yù)算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務(wù)項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務(wù)合同。四、環(huán)衛(wèi)一體化與政府購買服務(wù)的適配性分析環(huán)衛(wèi)一體化項目中涉及的道路清掃、綠化養(yǎng)護、不含垃圾處理設(shè)施的垃圾收運等沒有收益、沒有建安工程的服務(wù)內(nèi)容，可以界定為政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，可以通過政府購買服務(wù)的方式實現(xiàn)，但是垃圾收運和處理等可能涉及建安工程的方面，不能納入政府購買服務(wù)范疇，也不能與服務(wù)類內(nèi)容打包以政府購買服務(wù)來實施。舉例說明：深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道辦事處西鄉(xiāng)街道環(huán)衛(wèi)一體化（城市管家）服務(wù)，預(yù)算金額2.3億元。需求概況：西鄉(xiāng)街道清掃保潔、生活垃圾清運、城中村廚余前端收運、公廁管養(yǎng)、垃圾分類。招標合同服務(wù)期限暫定為3年，本項目為長期服務(wù)項目，合同期限可以延長，但總合同履行期限最長不超過3年，合同一年一簽。三、探索以其他方式實施環(huán)衛(wèi)一體化一、委托運營O&M（委托運營）,來源財金[2014]113號文（文件已超過有效期）的定義：O&M是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運作方式，合作期限一般不超過8年。委托運營類似于一個房地產(chǎn)項目的開發(fā)商或業(yè)主大會選定一家物業(yè)管理公司，委托其開展住宅小區(qū)物業(yè)管理的過程，無論委托主體和被委托主體是什么屬性，更多涉及的是民事合同關(guān)系，而非行政法律關(guān)系。O&M模式主要是指政府通過招標的方式選定社會資本方，并簽訂委托運營合同，并按照合同的規(guī)定支付相應(yīng)的委托運營費。不涉及項目所有權(quán)和用益物權(quán)的交割。EPC+O模式就是將EPC總包與委托運營相結(jié)合招標，委托運營是針對項目資產(chǎn)持有者（政府）的一種運用管理模式，與之對應(yīng)可包括自主運營、聯(lián)合運營等等，委托運營費的支付方式可以包括成本+酬金、總價包干、單價包干等等。二、公共資源有償使用公共資源有償使用主要政策依據(jù)為：關(guān)于印發(fā)《市政公共資源有償使用收入管理辦法》的通知（財稅[2016]116號）。政府投資建設(shè)或者依法行使所有者權(quán)益的市政設(shè)施、公共場地(所)、公共空間以及相關(guān)的無形資產(chǎn)、公共服務(wù)等，可以充分提供，能夠保障公眾普遍公平使用的應(yīng)當免費使用，資源相對稀缺、不能充分提供的，或者主要由部分社會公眾使用的市政公共資源可以有償使用。1.范圍：有償使用的方式包括：政府出讓或者以其他有償方式(出租、出借等)轉(zhuǎn)讓市政公共資源的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)及其相關(guān)權(quán)益，不包括轉(zhuǎn)讓所有權(quán)。有償使用的市政公共資源主要包括：& 城市公共場地、場所;& 市政道路路內(nèi)停車泊位及政府投資的公共停車場;& 政府投資的城市地下人防設(shè)施等地下公共空間;& 市政公共設(shè)施、空間、地名等冠名權(quán)；& 公園綠地等城市綠地內(nèi)配套服務(wù)設(shè)施(含臨時設(shè)置)及場地;& 城市公共空間廣告設(shè)置權(quán)。2.有償使用的獲取方式：政府主要采取公開招標、拍賣等公平競爭方式，對市政公共資源實行有償使用。對政府和社會資本合作模式（含特許經(jīng)營）投資運營的市政公共資源，其有償使用收入應(yīng)當按照合同約定確定。四、市政公共資源的有償使用方式：& 受讓方為市政公共資源使用人并交納有償使用收入；& 受讓方利用市政公共資源從事經(jīng)營活動并向使用人收取費用。綜上，市政公共資源有償使用模式中，市政公共資源的所有權(quán)在政府，用益物權(quán)授予社會資本或終端用戶，不需要受讓方一次性支付資產(chǎn)對價，通過合同約定出讓金額、繳款方式、繳納期限等，利用市政公共空間建設(shè)光伏、路內(nèi)停車位、公交場站或市政設(shè)施搭建的燈箱平面廣告等，均可通過公開方式將用益物權(quán)出讓、出租或出借于社會資本有償使用，社會資本通過該等設(shè)施經(jīng)營向終端用戶收費或者自行使用，產(chǎn)生經(jīng)營性收益，同時，按照合同約定向政府支付有償使用費，納入政府一般公共預(yù)算中的非稅收入管理，統(tǒng)籌用于市政公共資源建設(shè)、維護和管理等方面支出。因此通過公共資源有償使用，在需求端，可以賦予環(huán)衛(wèi)一體化項目使用者付費的屬性；在供給端，可以拓展政府投資補助或行業(yè)補貼、購買服務(wù)的資金來源，也可以拓展項目經(jīng)營性收入來源。
四、結(jié)論與建議
公共資源有償使用、委托運營主要針對基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施等形成的資產(chǎn)的用益物權(quán)歸屬以及運營管理，政府購買服務(wù)與設(shè)施和資產(chǎn)沒有必然聯(lián)系，側(cè)重于軟性和無形的服務(wù)事項，特許經(jīng)營則涵蓋了新建或改擴建項目的投資、建設(shè)、運營全過程管理范疇，涉及資產(chǎn)所有權(quán)的交割。四者之間均涉及了項目的運營管理環(huán)節(jié)，只是在費用支付、合同關(guān)系、權(quán)屬交割等方面存在一定的差異。公共資源有償使用主要運用在不適宜以TOT模式實施的存量資產(chǎn)盤活領(lǐng)域，受讓方可按照合同約定分周期支付一定的使用費，即可獲取資產(chǎn)的運營管理權(quán)益。委托運營可單獨或與EPC打包實施，受讓方僅僅負責項目的運營并按效獲得運營成本和合理利潤，不需要支付資產(chǎn)對價，項目資產(chǎn)運營的風險依然由產(chǎn)權(quán)主體承擔。政府購買服務(wù)不對應(yīng)具體項目或資產(chǎn)，與委托運營存在一定的交叉和重疊，政府購買運營服務(wù)亦可替代委托運營，比如政府機關(guān)的后勤服務(wù)，既可以由政府通過合規(guī)方式委托社會資本運營，約定運營成本的承擔方式，也可以通過政府購買后勤服務(wù)的方式針對一定范圍內(nèi)相關(guān)資產(chǎn)和設(shè)施的運營，按效支付服務(wù)費。特許經(jīng)營作為PPP新機制下的唯一合規(guī)模式，其中的TOT模式與上述三者存在一定的相似性，本質(zhì)區(qū)別在于TOT需要改變資產(chǎn)的權(quán)屬，發(fā)生資產(chǎn)交割行為，資產(chǎn)對價需要在前期集中支付，如通過特許經(jīng)營模式下的TOT無法順利推動項目，可在政策允許范圍內(nèi)，在不增加地方政府隱性債務(wù)前提下，積極謀劃其他三種方式來實施項目。綜上所述，環(huán)衛(wèi)一體化項目的實施模式和路徑可以結(jié)合項目的不同特點，運用不同思路謀劃：一是將垃圾收集和處理以特許經(jīng)營模式實施，將服務(wù)類內(nèi)容以政府購買服務(wù)、委托運營等方式實施。二是建立垃圾收集和處理與服務(wù)類項目產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)關(guān)系或經(jīng)濟責任關(guān)系，比如道路清掃和垃圾分類收運，目標是為垃圾資源化利用提供原材料，通過強關(guān)聯(lián)將項目整體打包成特許經(jīng)營項目。三是通過公共資源有償使用，賦予市政設(shè)施的經(jīng)營屬性，通過政府投資補助、一般性行業(yè)補貼等方式提高特許經(jīng)營可行性，或者作為政府購買服務(wù)資金來源，進而發(fā)掘市政設(shè)施的停車、光伏、廣告、文體等方面的綜合收益，提高項目底層可行性邏輯。點。
片區(qū)開發(fā)的系統(tǒng)性思維和方法路徑2. 如何識別市場和包裝投資項目3. 特許經(jīng)營的“四梁八柱”已基本構(gòu)建完畢4. 投資人+EPC的多種表現(xiàn)形式內(nèi)涵淺析5. 新形勢下片區(qū)開發(fā)以及地方高速公路的實施模式淺析6.住宅用地新規(guī)對房地產(chǎn)市場和城中村改造項目影響分析以及執(zhí)行建議7. 生態(tài)保護修復(fù)可運用的資金以及組合使用的方式8. 地方國企參與特許經(jīng)營項目的方式以及非民營資本獨立實施清單內(nèi)項目的程序9. 特許經(jīng)營項目拓展經(jīng)營性收入的路徑10. EOD關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)土地獲取方式探索11. 以XOD模式推進基建項目高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展的路徑淺析12. 配售型保障性住房的實施路徑思考與建議13. 專項債與政企合作項目（特許經(jīng)營）結(jié)合的路徑淺析14.中央預(yù)算內(nèi)投資與國債的本質(zhì)區(qū)別15.新質(zhì)生產(chǎn)力推動片區(qū)綜合開發(fā)可持續(xù)發(fā)展的思路和建議16.投資項目中標案例剖析與建議17. 土地開發(fā)捆綁基建項目的招標模式和風險防控措施淺析18.特許經(jīng)營項目立項方式的思考與建議19. 學校、醫(yī)院類公益項目運用特許經(jīng)營模式的可能性分析20. 政府收購商品房用作保障性住房的底層邏輯以及相關(guān)建議21. 城市更新土地一二級聯(lián)動的方法論淺析22.存量資產(chǎn)盤活的路徑和方法論淺析23.債務(wù)高風險重點省份開展特許經(jīng)營項目的分類處理建議24.社會資本投資實施純公益性項目的方法論探究25.特許經(jīng)營模式最低需求比例和保底量設(shè)定的必要性論證！
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