中圖分類號(hào)：Ｘ32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：1673－9655（2014）增刊－0047－03
1公眾參與的定義和作用
廣義的公眾參與是指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系中的公眾參與特指公眾在法律許可的范圍內(nèi)，通過(guò)一定的法定途徑或程序參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，全程參與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)編制、審批、事后監(jiān)督等，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境可行性以及建設(shè)項(xiàng)目采取的環(huán)境保護(hù)措施的可行性提出客觀的建議和意見(jiàn)。是一種建設(shè)單位與公眾之間的雙向交流，目的是為讓公眾了解建設(shè)項(xiàng)目，認(rèn)可建設(shè)項(xiàng)目，并提高項(xiàng)目的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益。
公眾參與對(duì)于環(huán)評(píng)制度有著十分重要且不可替代的作用。首先其有利于環(huán)評(píng)結(jié)論更具有全面性、客觀性，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中引進(jìn)公眾參與，收集各方面人士對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)方面的意見(jiàn)，集思廣益，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在的問(wèn)題，并尋求妥善的解決辦法；第二是對(duì)建設(shè)單位在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，促使其嚴(yán)格按照國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及環(huán)評(píng)審批中提出的環(huán)保措施能夠得到有效落實(shí)；第三對(duì)環(huán)境主管部門(mén)行使其環(huán)境審批權(quán)進(jìn)行制約，確保其合理合法地進(jìn)行；第四，在項(xiàng)目審批中全程進(jìn)行公眾參與，讓公眾充分了解項(xiàng)目情況，也有助于公眾接受項(xiàng)目，避免因信息不明而導(dǎo)致公眾對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的抵制情緒和環(huán)境信訪事件，促進(jìn)社會(huì)和諧。
2公眾參與的發(fā)展歷程
我國(guó)的環(huán)評(píng)制度自確立之初就提出了公眾參與的概念，1989年12月頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中提出“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。后續(xù)頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l列》等法律法規(guī)中均提出了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中須征求建設(shè)項(xiàng)目所在地有關(guān)單位和居民的意見(jiàn)。至2003年9月，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中首次明確了公眾參與在環(huán)評(píng)中的地位：國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2006年3月實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中進(jìn)一步明確了公眾參與的地位和要求，并提出了系統(tǒng)的公眾參與的適用范圍、一般要求、組織形式等，使得公眾參與有法可依，強(qiáng)化了社會(huì)監(jiān)督在建設(shè)項(xiàng)目審批中的作用。
3公眾參與的執(zhí)行現(xiàn)狀和出現(xiàn)的問(wèn)題
公眾參與暫行辦法實(shí)施7年多以來(lái)，公眾參與制度得到了規(guī)范的應(yīng)用和良好的發(fā)展，對(duì)項(xiàng)目的審批以及政府的重大環(huán)境決策均起到了積極的影響，對(duì)嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督起到了較好的作用。但是，由于我國(guó)公眾參與制度起步較晚，相關(guān)法制和法規(guī)尚不完善，在實(shí)際工作中也出現(xiàn)了諸如介入時(shí)間偏晚、信息公開(kāi)不全面透徹、調(diào)查對(duì)象代表性不強(qiáng)、調(diào)查過(guò)程流于形式、公眾意見(jiàn)效力不強(qiáng)和處置無(wú)規(guī)范等問(wèn)題。
3.1公眾參與介入時(shí)機(jī)落后
按照現(xiàn)行各項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)定，公眾參與僅在項(xiàng)目環(huán)評(píng)編制、環(huán)評(píng)審批過(guò)程進(jìn)行，而項(xiàng)目前期的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)等過(guò)程并無(wú)公眾參與的規(guī)定，可能導(dǎo)致公眾在事先不知情情況下產(chǎn)生抵制情緒，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)而浪費(fèi)社會(huì)成本。以近期較受關(guān)注的寧波鎮(zhèn)海ＰＸ項(xiàng)目、江蘇啟東王子制紙排海工程項(xiàng)目為例，最終均因公眾反對(duì)意見(jiàn)較大而導(dǎo)致項(xiàng)目取消，而政府和建設(shè)方前期投入的大量人力、物力和時(shí)間均成為無(wú)用功。
3.2信息公開(kāi)不全面、透徹
對(duì)于某些重大項(xiàng)目，政府及建設(shè)方對(duì)于項(xiàng)目的宣傳基本局限于項(xiàng)目建成后將形成多大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，創(chuàng)造多大的經(jīng)濟(jì)效益，但對(duì)于項(xiàng)目可能造成的環(huán)境危害簡(jiǎn)單帶過(guò)。對(duì)于環(huán)評(píng)審批階段要求的三次公示中，有關(guān)項(xiàng)目環(huán)境負(fù)面效益的內(nèi)容有時(shí)得不到全面的闡述，另外，部分公示中采用的專業(yè)術(shù)語(yǔ)對(duì)于不具備行業(yè)知識(shí)的公眾而言較難理解，公眾也就無(wú)法獲得項(xiàng)目的詳細(xì)信息。
3.3公眾參與調(diào)查對(duì)象不具典型性、針對(duì)性
公眾參與調(diào)查中調(diào)查對(duì)象不能覆蓋全部影響區(qū)域，調(diào)查范圍過(guò)小而不能包括全部環(huán)境敏感保護(hù)目標(biāo)。書(shū)面調(diào)查表的發(fā)放對(duì)象不考慮其文化水平、環(huán)境意識(shí)、利益相關(guān)等因素，不具備代表性。而且，目前多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與調(diào)查對(duì)象僅限于項(xiàng)目評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)人群，無(wú)行業(yè)內(nèi)專家的調(diào)查，在現(xiàn)實(shí)工作中，有時(shí)業(yè)內(nèi)專家對(duì)于項(xiàng)目的理解和建議是普通公眾難以提出的。
3.4調(diào)查流于形式
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》附則中提出的技術(shù)性規(guī)范文件《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》至今尚未出臺(tái)，目前公眾參與無(wú)詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范要求，少數(shù)項(xiàng)目中，僅將公眾參與調(diào)查作為項(xiàng)目審批的一個(gè)必須經(jīng)過(guò)的手續(xù)對(duì)待，對(duì)于信息公開(kāi)、三次公示內(nèi)容、調(diào)查表內(nèi)容制作、調(diào)查的過(guò)程流于形式，信息不全，內(nèi)容簡(jiǎn)單、套路化，不能全面反應(yīng)項(xiàng)目情況。

3.5公眾意見(jiàn)效力不強(qiáng)和處置無(wú)規(guī)范
我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律中對(duì)于公眾提出的意見(jiàn)具有何等效用并無(wú)明確規(guī)定，僅要求環(huán)評(píng)文件中說(shuō)明采納或不采納的理由，因此，在環(huán)評(píng)中一般僅對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行羅列、歸納，并簡(jiǎn)單闡述采納或不采納，致使公眾意見(jiàn)無(wú)任何效力，尤其是對(duì)于反對(duì)意見(jiàn)的處置，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)對(duì)于反對(duì)意見(jiàn)如何處置的法定條文。江蘇省最近頒布的“關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)公眾參與的意見(jiàn)”（蘇環(huán)規(guī)[2012]4號(hào)）中規(guī)定，“對(duì)公眾反對(duì)意見(jiàn)超過(guò)20％的項(xiàng)目，環(huán)保部門(mén)應(yīng)采取座談會(huì)、論證會(huì)的形式，再次征詢公眾意見(jiàn)；必要時(shí)可召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)”，但并沒(méi)有說(shuō)明如果再次調(diào)查后，仍有較多的反對(duì)意見(jiàn)如何處置，是一票否決，還是再次聽(tīng)證。
4對(duì)策建議
（1）加強(qiáng)宣傳。政府及環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)利用各種媒體（如報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等）對(duì)公眾參與進(jìn)行積極的宣傳，讓廣大公眾了解公眾參與的目的、作用、參與程序和方式，提高公眾的環(huán)保知識(shí)和參與意識(shí)，引導(dǎo)公眾積極、理性地參與公眾調(diào)查，避免工作中出現(xiàn)消極應(yīng)付或情緒對(duì)抗等問(wèn)題。
（2）提前介入。對(duì)于部分重大項(xiàng)目，在環(huán)境較敏感或受影響人群較多的情況下，公眾參與應(yīng)提前介入，在項(xiàng)目立項(xiàng)和可研階段就應(yīng)開(kāi)展，如采用項(xiàng)目所屬行業(yè)內(nèi)專家、環(huán)保專家評(píng)估的方式，從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各方面綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)的可行性，對(duì)于切實(shí)不可行的項(xiàng)目不予立項(xiàng)，避免后續(xù)的無(wú)效投入。
（3）提高公眾參與調(diào)查對(duì)象的代表性。實(shí)際工作中，公眾參與調(diào)查的范圍應(yīng)不小于環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，應(yīng)包括該范圍內(nèi)所有的環(huán)境敏感目標(biāo)。公眾參與調(diào)查表發(fā)放過(guò)程中，對(duì)發(fā)放的對(duì)象應(yīng)進(jìn)行一定的審核，考慮其學(xué)歷、對(duì)項(xiàng)目的了解程度、與項(xiàng)目建設(shè)的利益相關(guān)度等，盡可能覆蓋區(qū)域內(nèi)所有職業(yè)人群。另外還應(yīng)關(guān)注專業(yè)人員或環(huán)保組織的意見(jiàn)，以了解各類人群對(duì)項(xiàng)目的環(huán)保意見(jiàn)，以得出客觀、全面的調(diào)查結(jié)果。
（4）公眾調(diào)查中重視環(huán)保專家的意見(jiàn)收集。實(shí)際工作中，公眾參與調(diào)查基本不會(huì)主動(dòng)征詢權(quán)威專家的意見(jiàn)，一般均為出現(xiàn)公眾質(zhì)疑后，政府再出面解釋，并找相關(guān)專家來(lái)進(jìn)行分析評(píng)估，但此時(shí)公眾普遍難以接受專家意見(jiàn)，反而可能激起對(duì)抗情緒，導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任度下降。為避免此類情況，對(duì)于一些環(huán)境敏感項(xiàng)目，建設(shè)單位或政府部門(mén)應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系相關(guān)權(quán)威專家，以開(kāi)會(huì)研討或函件交流的方式，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性以及應(yīng)采取的環(huán)保措施進(jìn)行研究并提出要求，討論結(jié)果和執(zhí)行情況可公布于政府網(wǎng)站，或存檔，以備公眾隨時(shí)調(diào)閱，避免在公眾質(zhì)疑時(shí)疲于應(yīng)付，也可提高公眾參與的權(quán)威性。
（5）加快公眾參與導(dǎo)則的出臺(tái)。國(guó)家環(huán)保部應(yīng)盡快制定和發(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》，使得公眾參與工作有具體規(guī)范參照。導(dǎo)則中應(yīng)明確公眾參與的過(guò)程和對(duì)象，對(duì)三次公示的格式、內(nèi)容涵蓋和公布深度作出明確要求，對(duì)公眾調(diào)查表的內(nèi)容和格式提出規(guī)范性要求，提高信息公開(kāi)透明度。另外，對(duì)公眾調(diào)查的結(jié)果處置應(yīng)提出明確的、可操作的規(guī)定，對(duì)于反對(duì)率超過(guò)一定程度的項(xiàng)目不得審批和建設(shè)。
（6）完善公眾參與的法制建設(shè)。國(guó)家應(yīng)完善公眾參與的法制建設(shè)，確立公眾參與的地位和效果，規(guī)定公眾享有環(huán)境健康權(quán)、知情權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)等，對(duì)任何參與公眾調(diào)查的公眾提供法律保護(hù)，對(duì)于拒不履行公眾參與的單位或個(gè)人應(yīng)有強(qiáng)制糾正措施，并規(guī)定相應(yīng)的處罰。
5結(jié)論
公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一個(gè)重要的、不可缺少的組成部分，是促進(jìn)項(xiàng)目科學(xué)審批和建設(shè)的有效手段。我國(guó)的公眾參與制度尚處于起步階段，相關(guān)法律、法規(guī)的建設(shè)尚不完善，公眾參與的工作深入程度、調(diào)查結(jié)果的效力不強(qiáng)，導(dǎo)致公眾參與在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。隨著國(guó)家法制建設(shè)的不斷完善，專業(yè)技術(shù)導(dǎo)則的出臺(tái)，以及公眾環(huán)保意識(shí)的提高，公眾參與必將不斷發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的重要作用，為建設(shè)項(xiàng)目的審批、建設(shè)以及政府的科學(xué)決策提供良好的輔助，減少環(huán)境信訪，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。